水土保持方案管理是指為預(yù)防和治理水土流失，保護(hù)和合理利用水土資源，由相關(guān)主管部門依據(jù)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范和管控的一系列活動(dòng)。其核心目標(biāo)是通過科學(xué)的管理手段，控制生產(chǎn)建設(shè)過程中的水土流失，保障生態(tài)環(huán)境安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
一、水土保持方案管理辦法的制定依據(jù)
水土保持方案管理辦法的制定并非憑空而來，而是有著堅(jiān)實(shí)的法律和政策依據(jù)，以確保管理工作的合法性、權(quán)威性和科學(xué)性。從國(guó)家法律層面來看，《中華人民共和國(guó)水土保持法》是制定該管理辦法的根本法律依據(jù)。該法律明確規(guī)定了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目必須依法編制水土保持方案，以及相關(guān)部門在水土保持管理中的職責(zé)和權(quán)限，為水土保持方案管理辦法的出臺(tái)奠定了法律基礎(chǔ)。
同時(shí)，國(guó)家出臺(tái)的一系列關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的政策文件，也為管理辦法的制定提供了政策導(dǎo)向。例如，《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出要加強(qiáng)水土保持生態(tài)建設(shè)，完善水土保持管理制度，這對(duì)水土保持方案管理工作提出了更高的要求，也成為管理辦法制定過程中需要遵循的重要政策指引。此外，相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)技術(shù)規(guī)范，如《開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)規(guī)范》等，為水土保持方案的編制、評(píng)審等環(huán)節(jié)提供了具體的技術(shù)依據(jù)，確保管理辦法在技術(shù)層面具有可操作性和規(guī)范性。
二、水土保持方案管理辦法的適用范圍
明確水土保持方案管理辦法的適用范圍，是確保管理工作精準(zhǔn)實(shí)施、避免管理漏洞或重復(fù)管理的關(guān)鍵。從項(xiàng)目類型來看，該管理辦法適用于在我國(guó)境內(nèi)從事的可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，包括礦產(chǎn)資源開采、公路鐵路建設(shè)、水利工程建設(shè)、城鎮(zhèn)新區(qū)開發(fā)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等各類建設(shè)項(xiàng)目。無論是政府投資項(xiàng)目、企業(yè)投資項(xiàng)目，還是外商投資項(xiàng)目，只要其建設(shè)活動(dòng)可能擾動(dòng)地表、破壞植被，進(jìn)而引發(fā)水土流失，都必須納入水土保持方案管理的范疇。
從地域范圍來看，除了國(guó)家明確規(guī)定的特殊區(qū)域（如自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)一級(jí)保護(hù)區(qū)等禁止開展生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的區(qū)域）外，我國(guó)境內(nèi)所有行政區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，均需遵守水土保持方案管理辦法。同時(shí)，對(duì)于跨行政區(qū)域的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，如跨省公路、鐵路、水利樞紐等項(xiàng)目，其水土保持方案管理按照“誰審批、誰監(jiān)管”的原則，由相應(yīng)級(jí)別的主管部門負(fù)責(zé)，確保管理工作的連續(xù)性和有效性。
三、水土保持方案的編制要求
水土保持方案的編制是水土保持方案管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，方案編制的質(zhì)量直接影響后續(xù)水土保持措施的實(shí)施效果和水土流失防治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，管理辦法對(duì)水土保持方案的編制提出了嚴(yán)格的要求。
在編制主體方面，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的水土保持方案編制單位承擔(dān)方案編制工作。編制單位需具備水利部或省級(jí)水行政主管部門認(rèn)定的水土保持方案編制資質(zhì)，且其技術(shù)人員應(yīng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能夠熟練掌握水土保持相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和編制方法。
在編制內(nèi)容方面，水土保持方案應(yīng)包括項(xiàng)目概況、項(xiàng)目區(qū)水土保持現(xiàn)狀、水土流失預(yù)測(cè)、水土保持措施布設(shè)、水土保持監(jiān)測(cè)、投資估算及效益分析等主要內(nèi)容。其中，水土流失預(yù)測(cè)需科學(xué)合理地預(yù)測(cè)項(xiàng)目建設(shè)過程中可能產(chǎn)生的水土流失量、流失強(qiáng)度及影響范圍，為后續(xù)水土保持措施的布設(shè)提供依據(jù)；水土保持措施布設(shè)應(yīng)遵循“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的原則，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和項(xiàng)目區(qū)自然條件，針對(duì)性地布設(shè)工程措施、植物措施和臨時(shí)措施，形成完整的水土流失防治體系；水土保持監(jiān)測(cè)需明確監(jiān)測(cè)點(diǎn)位、監(jiān)測(cè)指標(biāo)、監(jiān)測(cè)頻率和監(jiān)測(cè)方法，確保及時(shí)掌握項(xiàng)目建設(shè)過程中的水土流失動(dòng)態(tài)，為方案的調(diào)整和措施的優(yōu)化提供數(shù)據(jù)支持。
在編制格式和深度方面，水土保持方案需按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的格式進(jìn)行編制，內(nèi)容完整、條理清晰、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、論據(jù)充分。同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目的規(guī)模和可能造成的水土流失危害程度，方案編制深度分為報(bào)告書和報(bào)告表兩個(gè)級(jí)別。對(duì)于占地面積大、挖填土石方量多、可能造成嚴(yán)重水土流失的項(xiàng)目，需編制水土保持方案報(bào)告書；對(duì)于占地面積小、挖填土石方量少、水土流失危害較輕的項(xiàng)目，可編制水土保持方案報(bào)告表，以提高管理效率，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。
四、水土保持方案的審批流程
水土保持方案的審批是主管部門對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作進(jìn)行事前監(jiān)管的重要手段，管理辦法明確了規(guī)范的審批流程，以確保審批工作的公正、透明、高效。
首先是申請(qǐng)環(huán)節(jié)。生產(chǎn)建設(shè)單位在項(xiàng)目開工前，需向有審批權(quán)限的水行政主管部門提交水土保持方案審批申請(qǐng)，并附上水土保持方案文本、相關(guān)附圖及其他必要的證明材料。申請(qǐng)材料需齊全、規(guī)范，符合審批部門的要求。
其次是受理環(huán)節(jié)。審批部門收到申請(qǐng)材料后，將對(duì)材料的完整性和規(guī)范性進(jìn)行審查。對(duì)于材料齊全、符合要求的申請(qǐng)，予以受理，并出具受理通知書；對(duì)于材料不齊全或不符合要求的申請(qǐng)，一次性告知生產(chǎn)建設(shè)單位需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容，待材料補(bǔ)正后再予以受理。
然后是審查環(huán)節(jié)。審批部門受理申請(qǐng)后，將組織專業(yè)技術(shù)人員對(duì)水土保持方案進(jìn)行審查，必要時(shí)可邀請(qǐng)有關(guān)專家進(jìn)行評(píng)審。審查內(nèi)容主要包括方案編制的合規(guī)性、水土流失預(yù)測(cè)的合理性、水土保持措施的可行性和有效性、監(jiān)測(cè)方案的科學(xué)性、投資估算的準(zhǔn)確性等。在審查過程中，審批部門可根據(jù)需要要求生產(chǎn)建設(shè)單位或編制單位對(duì)方案進(jìn)行修改完善。
最后是審批決定環(huán)節(jié)。經(jīng)過審查，對(duì)于符合水土保持法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、水土流失防治措施可行、能夠有效控制水土流失的方案，審批部門予以批準(zhǔn)，并出具水土保持方案審批文件；對(duì)于不符合要求的方案，不予批準(zhǔn)，并書面說明理由。生產(chǎn)建設(shè)單位需在取得水土保持方案審批文件后，方可辦理項(xiàng)目其他相關(guān)審批手續(xù)并開工建設(shè)。
五、水土保持方案實(shí)施的監(jiān)督檢查
水土保持方案經(jīng)批準(zhǔn)后，關(guān)鍵在于有效實(shí)施。為確保方案確定的各項(xiàng)水土保持措施落到實(shí)處，管理辦法明確了各級(jí)水行政主管部門對(duì)水土保持方案實(shí)施情況的監(jiān)督檢查職責(zé)。
從監(jiān)督檢查主體來看，縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案實(shí)施情況的監(jiān)督檢查工作；對(duì)于中央審批（核準(zhǔn)、備案）的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，由水利部或其委托的流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查。各級(jí)監(jiān)督檢查主體應(yīng)建立健全監(jiān)督檢查工作機(jī)制，明確工作責(zé)任，確保監(jiān)督檢查工作常態(tài)化、規(guī)范化。
從監(jiān)督檢查內(nèi)容來看，主要包括生產(chǎn)建設(shè)單位是否按照批準(zhǔn)的水土保持方案落實(shí)各項(xiàng)水土保持措施，如工程措施的建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量、植物措施的種植成活率和生長(zhǎng)情況、臨時(shí)措施的布設(shè)是否到位等；是否開展水土保持監(jiān)測(cè)工作，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是否真實(shí)準(zhǔn)確，監(jiān)測(cè)報(bào)告是否及時(shí)報(bào)送；是否足額計(jì)提和使用水土保持專項(xiàng)資金，資金使用是否符合規(guī)定用途等。
在監(jiān)督檢查方式上，采取日常巡查、專項(xiàng)檢查和遙感監(jiān)測(cè)相結(jié)合的方式。日常巡查由監(jiān)督檢查人員定期對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題；專項(xiàng)檢查針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)區(qū)域或特定環(huán)節(jié)開展，如汛期水土保持措施落實(shí)情況檢查、水土保持設(shè)施驗(yàn)收前檢查等；遙感監(jiān)測(cè)利用衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段，對(duì)大面積區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案實(shí)施情況進(jìn)行宏觀監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)違規(guī)項(xiàng)目和水土流失隱患。對(duì)于監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，監(jiān)督檢查主體應(yīng)責(zé)令生產(chǎn)建設(shè)單位限期整改；對(duì)于逾期未整改或整改不到位的，依法予以處罰。
六、水土保持方案管理的法律責(zé)任
為確保水土保持方案管理辦法的有效實(shí)施，維護(hù)管理工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，管理辦法明確了違反相關(guān)規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位、水土保持方案編制單位及相關(guān)主管部門工作人員的違法行為進(jìn)行了約束。
對(duì)于生產(chǎn)建設(shè)單位而言，未依法編制水土保持方案或者編制的水土保持方案未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開工建設(shè)的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，處五萬元以上五十萬元以下的罰款；對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。生產(chǎn)建設(shè)單位未按照批準(zhǔn)的水土保持方案落實(shí)水土保持措施，或者水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格即投入使用的，責(zé)令限期改正，逾期不改正的，處五萬元以上五十萬元以下的罰款；造成水土流失的，責(zé)令限期治理，逾期不治理的，水行政主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)。
對(duì)于水土保持方案編制單位，編制虛假的水土保持方案或者在方案編制中弄虛作假的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門責(zé)令改正，沒收違法所得，并處合同約定的編制費(fèi)一倍以上三倍以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷其資質(zhì)證書；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。
對(duì)于縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門及其他有關(guān)部門工作人員，在水土保持方案管理工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
七、水土保持方案管理的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制
考慮到生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)周期較長(zhǎng)，在建設(shè)過程中可能會(huì)因項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更、外部環(huán)境變化等因素，導(dǎo)致原批準(zhǔn)的水土保持方案不再適應(yīng)實(shí)際情況。因此，管理辦法建立了水土保持方案管理的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以確保水土保持方案的科學(xué)性和有效性。
當(dāng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)以下情形之一時(shí)，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)水土保持方案進(jìn)行補(bǔ)充、修改，并報(bào)原審批部門審批：一是項(xiàng)目地點(diǎn)、規(guī)模發(fā)生重大變化的，如項(xiàng)目選址調(diào)整、建設(shè)內(nèi)容增加或減少、總占地面積大幅變化等；二是項(xiàng)目水土保持措施發(fā)生重大變更的，如主要工程措施的類型、數(shù)量、布設(shè)位置發(fā)生改變，植物措施的樹種、種植密度等發(fā)生重大調(diào)整等；三是項(xiàng)目區(qū)水土保持現(xiàn)狀發(fā)生重大變化的，如項(xiàng)目區(qū)遭遇重大自然災(zāi)害導(dǎo)致地形地貌、植被狀況發(fā)生改變，或者國(guó)家出臺(tái)新的生態(tài)保護(hù)政策對(duì)項(xiàng)目區(qū)水土保持要求提高等。
原審批部門收到生產(chǎn)建設(shè)單位提交的水土保持方案補(bǔ)充、修改申請(qǐng)后，按照原審批流程對(duì)補(bǔ)充、修改后的方案進(jìn)行審查。對(duì)于符合要求的，予以批準(zhǔn)；對(duì)于不符合要求的，責(zé)令生產(chǎn)建設(shè)單位進(jìn)一步修改完善。通過動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，能夠及時(shí)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過程中的各種變化，確保水土保持方案始終與項(xiàng)目實(shí)際情況相適應(yīng)，有效控制水土流失。